에포크타임스

“세금·대출보다 ‘공급’ 정책에 치중해야”
“민간 기업이 공급할 수 있게 규제 완화해야”
“양극화는 중산층 몰락 가속화…대출 규제 풀어야”
“불안 심어주는 부동산정책이 가계부채 급증의 원인”

정부와 서울시가 지난달 강남권 토지거래허가구역 지정을 해제했다가 한 달여 만에 다시 규제 강화로 선회한 가운데 서울 아파트 매매량은 급증했다. 집값 안정을 위한 강도 높은 조치였지만, 집값 상승을 기대하고 매물을 거두거나 기존 가격보다 높은 가격에 거래된 사례가 등장하는 등 부동산 시장이 혼란에 빠졌다. 은행권은 대출 규제를 강화하고, 서울시는 집값 담합 등 부동산 거래질서 교란 행위에 대한 집중 수사에 나선 상황이다.

이 속에서 “규제보다 중요한 건 예측 가능한 정책 시그널”이라고 강조하는 정수연 제주대 경제학과 교수를 지난 24일 만나 우리나라 부동산 정책에 관해 이야기를 나눴다.

정수연 교수는 경제학자이자 부동산 전문가다. 중앙대에서 경제학 박사학위를 취득했고 제주대 경제학과 교수이자 한반도선진화재단 부동산정책연구회장, 한국감정평가학회 명예회장, 제주부동산연구센터장으로 활동하고 있다. 전국 국공립대 여교수회 연합회장, 제주대 여교수협의회 회장, 제주특별자치도 공시가격 검증센터장 등을 역임했다. 감정평가학술대상 최우수상(2019년), 서울부동산포럼 제1회 학술대상(2020년)을 받았다. 부동산경제학·부동산대량감정평가·부동산계량경제학 분야에서 활발한 연구 활동을 펼치고 있다.

-전국 부동산 시장에서 거래량과 거래 금액이 하락세를 보이는 가운데 서울 아파트 거래 금액만 오름세를 보이고 있습니다. 그 이유가 무엇일까요?

“서울은 특히 강남권을 중심으로 ‘희소가치’와 ‘자산 선호’가 고정된 시장입니다. 거래량이 줄어도 가격이 오르는 이유는, 매물이 잠기고 수요는 여전한 불균형 구조 때문입니다. 특히 고소득층이 현금 비중을 높이며 다시 시장에 진입하는 현상도 관찰됩니다. 전국 평균과 서울은 완전히 다른 시장으로 봐야 합니다.”

정 교수는 비수도권 지역 균형 개발 정책이 필요하다고 강조했다. “비수도권 지역에는 개발 호재도 없고 정주 여건을 강화하는 사업도 없습니다. 여기에다 출산율도 낮아 인구 감소로 소멸 위기에 직면한 지방은 공동화 현상으로 인해 장기적으로 빈집이 늘어날 거라는 공포감도 있습니다. 인구 감소는 필연적으로 주택과 비주거용 부동산의 공실을 의미하거든요. 정부에서 주는 시그널은 오로지 서울에만 호재가 집중되다 보니 비수도권 지역의 자가 보유는 불확실성이 커지는 것이죠. 불확실성이 없는 서울 아파트를 향해 전국의 모든 자금이 몰려드는 건 어쩌면 당연합니다.”

-최근 서울시가 강남3구(강남·서초·송파)와 용산구를 토지거래허가구역으로 재지정하면서 시중은행들이 대출 규제를 강화하고 있습니다. 정부는 가계부채를 줄이고 집값을 안정시키기 위해서라고 하는데, 이에 따른 부작용은 없을까요?

“정책의 취지는 이해하지만, 정책의 예측 가능성과 일관성 부족이 더 큰 문제를 낳고 있습니다. 이미 언론에서도 다루고 있지만, 규제를 강화하니 대출이 오히려 더 증가하고 있습니다. 24일 이전에 대출을 받으려는 매수자들 때문에 가계대출이 되레 급증했어요. 부동산을 움직이는 건 ‘심리’인데 이런 급작스러운 탈규제와 규제는 수요자로 하여금 미래 대출을 오늘로 당기고, 미래 구매를 오늘로 앞당기는 행위만 자극할 뿐입니다.”

정 교수는 대출 규제가 현금 부자들만 유리하게 만든다고 했다. 대출이 안 되면 현금을 보유한 사람들이 경쟁자를 밀어낼 수 있고, 좋은 주택은 가격이 계속 상승해 희소성이 높아지게 된다는 것이다. 그는 “대출 규제가 양극화를 심화한다”면서 “물려받은 자산이 없는 사람, 부자 부모를 두지 못한 사람들은 내 집 마련 경쟁에 끼어들지도 못하게 된다”고 우려했다.

-토지거래허가구역 지정과 대출 규제 강화, 좀 더 설명해 주세요.

“정책의 명분은 가계부채 억제 및 가격 안정이지만, 실제로는 거래 위축만 발생하고 가격은 지속적으로 상승한 사례가 많습니다. 예컨대, 2020년 강남권 ‘잠삼대청(잠실·삼성·대치·청담동)’을 토지거래허가구역으로 묶었을 때, 거래량은 평균 70% 이상 감소했음에도 불구하고 가격은 오히려 상승세를 유지했습니다. 최근 보도를 보면 잠실동의 경우 거래는 81.7% 감소했지만, 아파트 가격은 오히려 더 가파르게 올랐습니다.”

이와 관련해 정 교수는 시장의 수요 억제보다는 ‘기대 가격 고착화’로 이어지기 쉽다고 진단했다. “거래가 줄면 실거래가의 가격신호 기능이 약해져 시장 왜곡이 심화됩니다. 게다가 대출 규제까지 병행될 경우, 중산층 이하 실수요자는 주택 접근 자체가 어려워지고, 결국 투자 여력 있는 상위 계층만이 다시 진입하는 이중 구조를 만듭니다. 특히 이번 토지거래허가구역 확대는 과거보다 범위가 훨씬 넓기 때문에 단기적 가격 조정은 있을 수 있지만, 중장기적으로는 다시 우상향 압력이 커질 수 있습니다. 공급 축소, 기준금리 인하 기조 등 가격 상승 요소가 여전히 유효하기 때문입니다.”

-그래도 가계부채를 줄이고 집값을 안정시키려면 대출 규제는 필요하지 않을까요?

불안을 심어주는 부동산정책은 가계부채 급증의 원인이 된다는 정 교수는 “지금이 아니면 내 집을 가질 수 없다는 불안감 때문에 모든 경제 주체가 한 방향으로 내달릴 때 집값은 폭등했고 대출은 급증했다”고 설명했다.

그러면서 노벨 경제학상을 받은 로버트 실러 예일대 교수의 연구를 인용해, ‘주택 가격이 상승하기 시작하면 오히려 매수세가 증가한다’고 설명했다. 이는 향후 가격이 더 오를 것이라는 기대심리가 매수 심리를 자극하는 행동경제학적 현상이다. 따라서 부동산 시장을 움직이는 가장 중요한 요인은 ‘심리’라고 재차 강조했다. 이어지는 그의 말이다.

“이번에 서초·강남·송파에서 거래된 주요 아파트들은 대부분 20억 원을 넘고, 일부는 30억~40억 원대에 이르렀습니다. 그런 주택이 좀 거래됐다고 나머지 지역까지 다 묶어버리면 실수요자는 어떡합니까? 한편으론 지금 안 묶을 수도 없어요. 왜냐하면 부동산은 ‘심리’에 따라 움직이기 때문이죠. 아프리카 초원에서 영양 한 마리가 달리기 시작하면 무리의 모든 영양들이 뒤따라 내달리는 것처럼요. 그래서 부동산 심리를 절대 건드리면 안 돼요. 가격이 계속 오를 것으로 생각되면 자산을 축적해 5~10년 뒤에 집을 구매하려던 사람들도 ‘미래에 내가 구매할 수 있는 주택이 사라지는구나’, ‘가격이 계속 뛸 텐데’ 하면서 무리하게 대출해서라도 부동산 매입에 나서게 되는 겁니다.”

-정부는 이런 예측을 못 했을까요?

“애초 토허제 지정 때부터 예정된 현상입니다. 눌러놨으니 언젠가는 터질 거로 예측했겠지만, 서초 강남 송파 빼고 나머지 지역이 계속 침체되고 거래가 실종 수준으로 위축되니까 규제를 완화해야겠다고 생각한 것 같습니다. 요즘 건설사들도 도산 위기에 처해 있어 정부도 시장 부양을 위한 방안을 고민했을 겁니다. 사업을 벌이는 것보다는 ‘규제 완화’라는 제일 쉬운 방법을 택한 걸로 보이지만, 좀 더 신중했어야 합니다.”

“부동산 경기는 늘 출렁출렁해요. 그래서 불황에는 호황을 대비하고 호황에는 불황을 대비해야 하죠. 주택 건설에서 공급이 실제로 이루어지는 데까지 5년 걸립니다.
5년 전부터 준비해야 한다는 의미예요. 시장 과열된 뒤에 대응하고 준공 단계까지 가면 부동산 경기는 침체에 접어들 수 있습니다.”

-주택시장을 왜곡하는 부동산 세제를 고쳐야 한다는 의견도 존재합니다.

“우리나라에선 세금 정책이 곧 부동산 주택 정책입니다. 시장 안정화를 위해 대출 규제를 하거나 세금으로 규제를 합니다. 최대의 정책은 ‘공급 정책’이어야 하는데 지금까지 노태우 정부 이후에 획기적인 공급은 없었어요. 우리는 세금 정책이 가장 큽니다. 공급은 기간도 오래 걸리고 준비도 많이 해야 하기 때문이죠. 토지 보상, 준공 등 신규 주택 단지 개발에 최소 5년은 걸려요. 어떤 정책이 쉬울까요? 세금 정책은 오늘 지시하면 오늘 발효되고 단기적으로 멈칫하는 효과도 있어서 정책가들은 이 유혹에서 벗어나기 힘들죠. 공무원 평가도 ‘성과’에 달려 있어 이 모든 게 맞물려 있습니다.”

-일관성 없는 대출 정책이 혼란을 일으킨다는 의견도 있는데요. 작년 8월 발표된 <제3차 장기 주거종합 계획>에 대해선 어떻게 평가하시나요?

정 교수는 계획의 프레임은 포괄적이나, 구체성이나 실행 전략이 모호하다고 평가했다. “‘장기 계획’이라고 하기엔 시장 신뢰를 회복할 수 있는 뼈대가 빠져 있습니다. 특히 자가 보유율 제고에 대한 로드맵이 약합니다. 서민 주거 안정과 자산 형성 사이에서 정책적 균형 감각이 더 필요합니다.”

-가계부채가 줄어들지 않는 이유는 무엇일까요?

“내일의 대출한도가 작아진다면, 오늘 주택 수요자는 갚지 않습니다. 이자를 버틸 만하다는 생각이 들면 그대로 가지고 있습니다. 미래가 보이지 않으면 시장 주체들은 오늘만 살죠. 미래에 구매하려 했던 집을 계획을 바꿔 오늘 당장 (사려고) 은행으로 뛰어가는 겁니다. 부채도 자산입니다. 고신용자는 그 이자를 버틸 만합니다. 차라리 고신용자에 대한 대출을 풀고, 주택대출가치를 평가하는 정확성을 높이는 쪽으로 정책 방향을 바꾸어야 합니다. 오늘 사지 않으면 미래에 자기 집이 없을 수도 있다는 불안감을 심어주는 주택정책은 부채를 줄일 수 없습니다.”

-정부가 주택 공급 정책을 계속 내놓고 있는데도 여전히 중산층, 서민층의 자가 보유가 어려운 이유가 뭘까요?

“좋은 입지, 접근 가능한 가격, 금융지원이 결합해야 자가 보유율이 오릅니다. 현재는 중산층이 주거 사다리에서 미끄러지고 있는 상황입니다. 정책이 빈곤층 지원에만 집중될 경우, 오히려 중산층 몰락이 가속화됩니다.”

“소득 분위를 5분위로 나눴을 때 1분위(전체 소득을 5등분했을 때 최하위 20%에 해당하는 소득)는 아무리 도와줘도 집을 살 수 없습니다. 이 사람들한테는 영구 임대주택을 계속 공급해야 합니다. 한국토지주택공사(LH) 등 공기업은 이 1분위에 집중해야 한다고 생각합니다. 국가의 재원을 투입해서 지원하고 이걸 전담하는 국가기구도 필요합니다. 저소득층에 대한 임대주택 공급에 대해 많이들 얘기하지만 주거 빈곤 문제는 문 정부 때도 별로 해소가 안 됐다고 봅니다.”

정 교수는 ‘중산층을 위한 정책’이 더 필요하다고 역설했다. “우리나라 주택정책은 우선 1분위에, 그다음 5분위에 집중됩니다. 양극에만 초점을 맞추는 데다 언론에선 주로 5분위에 해당하는 이야기만 합니다. 온 국민이 자기와 상관없는 거래를 들여다보면서 정의를 부르짖는데 그럼 2, 3, 4분위는 어쩔 건가요? 사람들은 가난한 사람들은 더욱 가난해지고 고소득층은 점점 더 부자가 된다면서 양극화가 문제라고 합니다. 저는 양극화로 인해서 중산층이 사라지는 게 더 문제라고 봐요. 중산층이 구매할 정도의 집이 없으면 결국은 저소득층 주택과 경쟁하게 되고, 이로 인해 1분위마저 더 열악한 상황에 놓이게 됩니다. 양극화의 결과는 한마디로 중산층의 소멸을 의미합니다.”

-부동산 시장을 진정시키면서 실수요자 내 집 마련 계획도 지원할 수 있는 방안은 없을까요?

“가능합니다. 핵심은 정책 신뢰 회복과 예측 가능성입니다. 정부가 분명한 시장 개입 기준을 설정하고, 실수요자에게는 장기 고정금리와 보조금 정책을 적용하면 시장도 안정됩니다. 공공주택 공급 확대보다 ‘민간 공급’ 중심의 공급 확대를 추진하고 자가 보유율 제고를 위한 시장형 대안이 시급합니다. 중산층을 위해선 ▲충분한 공급 ▲적절한 규제 ▲보조금과 금리우대 정책 등이 필요한데 지금은 이 세 가지 중에서 규제만 있습니다.”

‘민간’을 강조하는 이유에 대해 정 교수는 다음과 같이 설명했다. “보통 경기 부양책 하면 케인스가 주장하고 루스벨트 대통령이 했던 뉴딜 정책을 떠올립니다. 정부가 사업을 추진해 건설 노동자들에게 일감을 주는 게 목적이지만 이걸 LH 같은 공기업이 주도하면 민간 일자리가 안 나옵니다. 기업이 할 일을 정부가 하고 있는 셈이죠. 이걸 민간 건설사가 할 수 있게 해줘야 일자리도 나오고 민간에 돈이 돌 수 있습니다.”

아울러 정 교수는 “대출 규제가 없어져야 한다”며 “과도한 대출을 막으려는 목적이지만, 우선 주택 가치를 정확하게 평가하는 시스템이 마련돼야 한다”고 주장했다. “현재 실거래 신고 제도나 부동산 등기 제도에 허점이 있어서 부정확한 데이터들도 섞여 있습니다. 정보가 불투명하고 부동산 정보 환경이나 제도가 미비한 상황에서 법망을 피할 수 있고 이익이 발생한다면 경제 주체들은 그쪽으로 움직이지 않겠어요? 서울시의 경우 25개 구별로 지자체가 지역 시장을 모니터링할 수 있는 시스템을 갖춰야 합니다.”

-벤치마킹할 수 있는 외국의 주택 정책 사례가 있으면 말씀해 주세요.

“미국의 50개 주 중에 약 20개 주가 ‘포용주택정책’을 하는데 이는 매우 강력한 시장 개입입니다. 재미있는 건 ‘개입이지만, 규제 완화를 위한 개입’이라는 겁니다. 포용주택은 지자체가 늘 시장을 모니터링하고 있다가 (중산층이 구매 가능했던 집이) 갑자기 가격이 급등하면 그 지역 건설사들을 다 불러 모아서 공급을 늘리기 위한 규제 완화 회의를 하고 그걸 조례로 지정해요. 주택 공급을 대규모로 늘리기 위해 용적률을 확 높여서 한정된 땅에 더 지을 수 있도록 해 줍니다. 이 과정에서 규제는 하나도 없어요. 민간 건설사에 ‘탈규제’라는 인센티브를 주고 중산층이 구매 가능한 주택 중위 가격을 확보하려는 거죠. 지방자치제가 잘돼 있으면 이렇게 할 수 있습니다. 주민들도 이런 걸 요구해야 하고요.”

-부동산 시장을 움직이는 가장 중요한 요인은 무엇일까요?

“정책 신뢰와 공급 신호입니다. 시장은 데이터를 보고 움직이지 않고, 정책 의도를 해석합니다. 그래서 정부의 말과 행동이 일치하지 않을 때, 시장은 가장 불안정해집니다. ‘이것도 규제’, ‘저것도 규제’, ‘어떤 규제를 풀어볼까’ 식의 규제 완화는 오히려 시장에 독이 됩니다. 시장을 자꾸 흔들면 안 됩니다. 규제보다 중요한 건 예측 가능한 정책 시그널입니다. 부동산시장의 각 경제 주체들의 심리를 자극하지 않는 조심스럽고 신중한 정책이 필요합니다.”

-소득·지역 등에 따른 수도권과 지방(지역별) 격차 해소나 완화를 위해선 어떤 전략이 필요할까요?

“단순히 지방에 공공주택 짓는 것으로는 안 됩니다. 교육·일자리·의료 인프라가 결합되지 않으면 지방 이탈은 계속됩니다. 혁신도시 실패 사례를 반복하면 안 됩니다. 자족 가능한 중소도시 클러스터 개발이 가장 현실적인 대안입니다. 특히 서울은 노후 도시라 사회적 비용이 갈수록 더 많이 발생할 겁니다. 수도관, 전철 등 노후화된 시설은 대형 사고 발생 위험도 안고 있고요. 미래도시는 ‘콤팩트 시티(도시 중심부에 주거 및 상업시설 등을 밀집시킨 압축도시)’로 도시 효율성을 극대화하는 전략도 필요합니다.”

-저출생·고령화 등 인구 변화에 따른 향후 주택 정책은 어떻게 변화해야 할까요?

“공급 중심에서 ‘수요 맞춤형 주거복지’ 관점에서 정책을 재설계해야 합니다. 고령층의 ‘다운사이징’, 청년층의 ‘자산 형성용 주거’, 신혼부부의 ‘거점 주거’ 등을 구분해야 하고, 주택이 삶의 단계에 따라 유연하게 이동할 수 있도록 주택 이동성 정책이 필요합니다.”

“정부가 큰 결심을 해야 한다”는 정 교수는 다음과 같은 말로 인터뷰를 마무리했다. “‘탈규제’가 뭔지 잘 생각해 봤으면 좋겠어요. 탈규제의 목적은 민간에 일자리가 많이 생겨서 소비 수요가 증가할 수 있게 만드는 겁니다. 그러므로 탈규제는 토지거래허가구역을 해제하는 게 아니라 민간 기업이 공급할 수 있게 규제를 완화해 주는 겁니다.”