2020년, 중국 재정은 수입 감소와 지출 확대로 적자 규모가 6조2700억 위안에 달해 사상 최고치를 기록했다. 2021년에는 재정 상황이 크게 호전됐다. 중앙과 지방 모두 일반 공공예산 수입이 10.7% 증가해 20조 위안을 돌파했고, 연간 재정지출 증가율은 0.3%에 그쳐 40년 만에 최저치를 기록했다. 수입은 늘고 지출은 줄어 1조1000억 위안의 ‘잉여자금’을 2022년에 쓸 수 있게 됐다. 하지만 올해 재정은 급반전돼 2020년보다 훨씬 심각해졌다. 올 상반기 재정적자가 5조 위안을 웃돌아 2021년 같은 기간 약 7181억 위안에 비해 703% 늘어났다.

올해 상반기 재정적자 5조 위안 넘어

재정적자 규모가 이렇게 커진 직접적인 원인은 수입 감소(감세 포함)와 지출 증가이다. 중국 재정부가 7월 14일 발표한 상반기 통계는 다음과 같다.

①전국 일반 공공예산 수입은 10조5221억 위안(약 2058조 2279억원)으로 전년 동기 대비 10.2% 감소했다. 이 중 전국 세입은 8조5564억 위안으로 전년 동기 대비 14.8% 감소했다.

②전국 일반 공공예산 지출은 12조8887억 위안으로 전년 동기 대비 5.9% 증가했다.

③전국 정부성 기금 예산 수입은 2조7968억 위안으로 전년 동기 대비 28.4% 감소했다. 이 중 국유 토지 사용권 양도 수입은 2조3622억 위안으로 전년 동기 대비 31.4% 감소했다.

④전국 정부성 기금 예산 지출은 5억4826억 위안으로 전년 동기 대비 31.5% 증가했다. ①·③을 합친 재정수입은 13조3189억 위안, ②·④을 합친 재정지출은 18억3713만 위안으로, 재정적자 규모는 5조0524억 위안에 이른다.

상반기 재정적자가 급격히 확대된 주요인은 러시아·우크라이나 전쟁, 상하이 봉쇄 등 돌발 사태가 발생한 것이지만 더 심층적인 요인, 즉 경제 하강 추세도 영향을 미쳤다. 따라서 재정적자 확대 문제는 일시적인 것이 아니라 중장기적인 것이다.

중국재정과학연구원은 ‘2021년 중국재정정책보고서’에서 제14차 5개년 계획(2021~2025년) 기간의 재정수지를 예측했다. 보고서에 따르면, 14차 5개년 계획 기간(2021년 제외) 재정수입 증가 속도는 계속 둔화되는 데 반해 재정지출은 평균 7.5% 이상의 증가율을 보일 것으로 전망했다.

개혁을 고려하지 않은 상황에서 재정적자 규모가(2021년 제외) 2020년에 비해 확대되는 추세를 보이고 있으며, 2025년에는 약 10조7000억 위안에 이를 것으로 예상된다. 류쿤(劉昆) 중국 재정부장도 지난해 기고문을 통해 “앞으로 일정 기간 재정 전반에서 수입 감소와 지출 증가 압력에 직면할 것”이라며 “재정 운영은 여전히 ‘팽팽한 균형(緊平衡)’을 유지할 것”이라고 했다.

왜 ‘수입 감소, 지출 증가’ 현상이 나타날까? 이는 중국 경제사회가 특정 단계에 처해 있는 데서 비롯됐다. 필자는 이런 현상을 3가지 방면으로 분석하고자 한다.

중국 경제성장률, 2011년 이래 지속 하락

중국의 경제성장률은 2011년 10%대 아래로 떨어진 이후 하락세를 유지했고, 2020년에는 코로나19 충격으로 2.2%까지 주저앉았다가 2021년에는 기저효과 영향으로 8.1%까지 반등했다. 하지만 올해 상반기 성장률은 다시 2.5%로 급락했다. 이 중 1분기는 4.8%, 2분기는 0.4%이다. 연간 5.5%의 목표는 이미 달성할 수 없는 상황이다. 물론 당국이 발표한 이 데이터가 진실한지는 알 수 없다.

중국 당국의 경제정책의 핵심은 일정한 경제성장률을 유지하는 것이다. 2010년에는 ‘8%’, 2015년 ‘7%’, 2019년 ‘6%’를 목표로 내걸었다. 왜 그럴까? 중국 당국은 고용을 보장하기 위함이라고 주장한다. 인구통계를 보면 연령별 노동인구 증가율은 2006년 1.6%로 정점을 찍은 후 2013년부터는 마이너스로 전환됐다. 중국 당국의 주장과는 다르지 않은가?

누군가가 재정을 보장하기 위함이라는 분석을 내놓았는데, 정곡을 찔렀다. 경제가 성장하면 재정수입도 따라서 늘고 경제성장이 둔화하면 재정수입도 따라서 준다. 그래서 중국 당국이 올해 경제 상황이 좋지 않다는 것을 알면서도 경제성장률을 5.5%로 잡은 것이다.

올해 중국 경제는 상당히 어려울 것이다. 그럼 향후는 어떨까? 중국 당국의 14차 5개년 계획과 ‘2035년 장기 비전’ 목표에 따르면, 중국의 성장률은 2021년에서 2035년까지 중고속 성장(5% 이상)에서 중속 성장(4% 이상)으로 점차 넘어가고, GDP의 연평균 성장률을 4.8% 정도로 유지하게 된다. 하지만 이 목표는 달성하기 어려울 것이다.

호주의 대표적인 국제전략 싱크탱크로 알려진 로위국제정책연구소는 지난 3월 발표한 ‘중국 부상에 대한 기대, 낮춰잡아야 한다(Revising down the rise of China)’라는 연구보고서에서 중요한 발견을 언급했다.

“중국은 인구 감소, 자본 집약적 성장의 한계, 생산성 성장의 점진적인 둔화로 인해 장기적으로 상당한 성장 둔화를 경험할 가능성이 높다. 또 지속적인 광범위한 정책 성공에도 불구하고 우리의 기준선 예측에 따르면 연간 성장률은 2030년까지 약 3%, 2040년까지 2%로 둔화될 것이며, 지금부터 2050년까지의 전체 평균치는 2~3%이다.”

만약 지금부터 2050년까지 평균 성장률이 2~3%에 그친다면, 그리고 코로나가 언제 끝날지 기약할 수 없는 상황에서 중국 당국이 계속해서 극단적인 좌경화 정책을 펼친다면 중국 경제는 심각한 타격을 받을 것이다. 따라서 중국 당국의 재정수입 공간은 크게 축소될 것이다.

세금 부담 낮추었지만 기업 환경은 오히려 악화

2017년 중국의 GDP 대비 세수 비율은 17.5%로 선진국보다 낮지만 러시아·인도·브라질 등 신흥경제국에 비해서는 월등히 높다. 중국의 GDP 대비 일반 재정수입은 27.6%로 선진국들과 비슷한 수준이다. 이는 중국의 각종 비과세 비용 부담이 월등히 높음을 보여준다.

납세 주체별로 볼 때 2017년 중국의 기업 부문 납세 비중은 80%를 넘었다. 이에 비해 미국·캐나다·영국·독일은 법인세 비중이 34%, 42%, 50%, 52%에 불과하다. 세계은행에 따르면 2017년 중국 기업이 납부한 세금 규모는 이윤총액의 67%에 달했다.

세금 부담이 이렇게 높은데 기업이 어떻게 활력을 찾을 수 있겠는가? 경제 상황이 날로 나빠지자 중국 당국은 기업들의 세금 부담을 줄일 수밖에 없다. 중국 재정·세무 부문의 데이터에 따르면 13차 5개년 계획(2016~2020년) 기간 감세 규모는 7조6000억 위안에 달했고, 2021년 전국 감세와 행정비용 인하 규모는 약 1조1000억 위안에 달했다. 중국 당국의 올해 세금 환급 및 감세 예상액은 약 2조5000억 위안, 이 중 이월공제 세금환급액은 1조5000억 위안으로 기업에 직접 전달될 예정이다.

현재 중국의 GDP 대비 세수 비율은 15.1%로 낮아졌다. 하지만 GDP 대비 일반 재정수입 비율은 여전히 높다. 이 비율을 낮추는 것이 가장 어렵다. 현행 18개 세목 중 12개 세목만 법률로 정해졌다. 중국 당국이 말하는 ‘조세법정주의’는 아직 실현되지 않았다.

이 밖에 중국 당국은 2015년부터 ‘팡관푸(放管服·시장 기능 강화와 서비스 개선)’ 개혁과 정부의 기능 전환을 추진했지만 기업에 대한 낡은 관행과 규제가 여전히 많아 실질적인 수익 구도로 전환하기가 어렵다. 중국 기업의 체제적·정책적 환경은 근본적으로 변하지 않았다. 오히려 정치권의 좌경화로 규제가 강화되면서 악화하고 있다.

국면 유지를 위한 재정 지출 확대 불가피

중국 경제는 지난 수십 년 동안 고속 성장을 이어왔지만 3가지 근본적인 문제를 해결하지 못했다.

우선 산업 기반을 다지지 못했다. 중국은 많은 핵심 부품과 중간재를 여전히 수입에 의존하고 있다. 또, 전국민사회보장시스템을 구축하지 못했다. 마지막으로 환경을 보호하지 못했다.

이런 문제들은 중국 경제의 지속가능한 발전을 심각하게 제약하고 있다. 오랫동안 이런 부분에 투자하지 않았으니 이제는 어쩔 수 없이 투자해야 한다.

다시 정치적 측면에서 보자. 시진핑 당국은 스스로 ‘신시대’를 열었다고 하는데, ‘신시대’의 ‘새로움(新)’은 무엇을 말하는가? 시진핑 당국이 내놓은 해답의 핵심은 “‘샤오캉사회(小康社會·의식주 걱정하지 않고 안락하게 사는 사회)’를 전면적으로 건설하는 기초 위에 ‘공동부유(共同富裕·다 같이 잘살자)’를 실현한다”는 것이다. ‘공동부유’는 20차 당대회 보고서의 핵심 키워드가 될 것으로 예상된다.

‘공동부유’를 실현하려면 중산층을 확대하고 내수를 늘리는 한편, 민원을 줄여야 한다. 그리고 인구 위기에도 대처해야 한다. 어떻게 실현할 것인가? 중국 공산당식 복지사회를 만드는 것이다. 그러려면 사회복지 지출을 대폭 늘려야 한다.

전 세계 다른 나라의 경험에 따르면 1인당 GDP 1만2000~3만 달러 구간에서 GDP 대비 정부 지출 비중과 사회 공공비 지출 비중이 다른 구간보다 빠르게 증가한다. 중국 당국의 14차 5개년 계획과 2035 장기 비전에 따르면, 중국은 2025년까지 고소득 국가, 2035년에는 중진국이 될 전망이다.

이 계획에 따르면 중국의 향후 10~20년은 정확히 1만2000-3만 달러 구간에 들어간다. 따라서 지출은 크게 증가할 것이고, 특히 사회복지비 지출 수준을 크게 높아진다. 한 연구 결과에 따르면, 2020년 GDP 대비 중국 정부 지출 비중은 33.9%인데, 참조 그룹 평균은 40.4%였다. 또 정부 지출 대비 사회 공공비 지출 비중은 52.4%였고, 참조 그룹 평균은 62.0%였다.

중국 특유의 3대 리스크

중국의 재정수지를 보면 재정 압력이 지속적으로 가중되고 있음을 알 수 있다. 재정난도 최근에 불거진 문제가 아니고 또 단기적인 문제도 아니다. 즉, 중국은 예측 가능한 기간 내에 재정난에 빠질 수 있다는 것이다. 구체적으로 3가지 중국 특유의 리스크를 안고 있다.

첫째, 재정 정책이 터무니없다.

현재 중국 당국의 재정정책의 3가지 포인트는 ▲재정지출 규모를 보장하고 ▲새로운 감세와 행정비용 인하 정책을 실시하고 ▲신규 지방정부의 음성 채무를 단호히 억제하는 것이다. 한마디로 재정 지출을 늘리고, 세금을 줄이고, 국가 채무를 통제한다는 것이다. 이 세 가지가 바로 전형적인 ‘트릴레마(3각 딜레마)’이다. 즉 이 세 가지 목표를 동시에 달성할 수 없음을 의미한다. 그래서 재정 정책은 반드시 취사선택을 해야 한다. 그런데 중국 당국은 이 세 가지를 동시에 실현하려 한다.

둘째, 부채 리스크가 높다.

선진국들도 정부 부채가 계속 늘었지만 GDP 대비 이자 비율은 오히려 떨어졌다. 중국은 정반대다. 러우지웨이(樓繼偉) 전 재무부장은 ‘2019년 13%였던 채무 이자가 중앙정부 지출에서 차지하는 비중이 2020년에 약 15%로 늘어 중앙정부 지출 중 2위를 차지한다’고 밝힌 바 있다.

14차 5개년 계획 기간(2021~2025년)에 성·시의 채무 상태가 더 악화하지 않을지 우려스러운 상황이다. 전체 성·시 중 4분의 1이 재정 수입 절반 이상을 채무 원리금 상환에 사용할 것으로 예상된다. 올해 상반기 일반 공공예산 지출 중 이자 지출이 5608억 위안으로 전년 동기 대비 8.8% 증가했다. 중국의 막대한 채무이자 부담은 절대적인 위험 요소가 됐다. 2012년 이후 이자가 GDP 증가분을 넘어섰고, 2020년에는 GDP 증가분 대비 이자 비율이 400%에 육박했다.

셋째, 지방정부가 수탈로 재정적자를 메우고 있다.

경제가 둔화하는 상황에서 말단 권력은 적자를 메우기 위해 부패 형태가 ‘윤활제(경제활동을 촉진하는 부패)’에서 ‘약탈의 손(약탈 목적의 부패)’으로 변할 수 있다는 분석도 나오고 있다. 이것이 바로 중국의 현실이다.

작년 10월, 허베이성 바저우(霸州)시는 재정적자를 메우기 위해 6월 비세수수입 예산 7억 위안 목표를 달성한 상황에서 산하 15개 향진(가도, 개발구)정부에 3억400억 위안의 비세수수입 임무를 하달했다. 이는 대규모 불법요금·불법과태료·불법분담금 징수로 이어져 67일 동안 무려 6700만 위안을 수탈했다. 그야말로 무법천지다.

맺음말

중국 당국이 장기간 재정난에 빠져있다는 것은 이미 막다른 길에 내몰려 있음을 보여준다. 중국 공산당 정권이 직면한 특유의 3대 리스크로 인해 중국 공산당의 깡패 본성이 드러났다. 재정난이 재정 파탄으로 돌변하면 중국 공산당은 해체 수순을 밟을 것이다.

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